【专访】北京大学教授刘剑文：环保税热点答疑

【《环保税法（草案）》最大的亮点在于明确规定了税收立法权的归属。在税收法律原则的落实过程中，人大是法律和规则的制定者，政府是规则的执行者，纳税人是规则的遵守者】

□中国经济报告记者 魏燕妮

近期，第十二届全国人大常委会第二十二次会议对《环境保护税法（草案）》（以下简称《环保税法（草案）》）进行了首次审议，草案提出在中国开征环境保护税。《中国经济报告》记者日前就《环保税法（草案）》的相关问题专访了北京大学法学院教授刘剑文。

环保税法的亮点与立法宗旨

中国经济报告：2016年8月29日，《环保税法（草案）》首次提请全国人大常委会审议，你认为其最大的亮点是什么？

刘剑文：《环保税法（草案）》经过了两次公开征求意见。2015年，国务院法制办对其第一次公开征求意见，这次是全国人大常委会对其公开征求意见。与上次相比，这次的《环保税法（草案）》有很大进步。最大亮点在于明确规定了税收立法的权属，这涉及到在税收法律原则的落实过程中，人大、政府和纳税人三者之间的关系。

目前，中国共有18个税种。由于中国各地方的社会发展状况差异较大，所以所有税种都由全国人大和全国人大常委会立法是不现实的。在我看来，在坚持中央立法的前提下应当赋予地方一些自主权。在8月29日的《环保税法（草案）》中，规定了一个浮动税率，地方可以在中央规定的范围内，确定符合本地区实际的税率，这体现了地区的差异性，赋予了地方一定的自主权。

中国经济报告：环保税法的立法宗旨是什么？应该如何设计税制以实现其立法宗旨？

刘剑文：环保税法的立法宗旨包括两个方面：第一，要保护和改善环境，减少污染物的排放，推进生态文明建设。第二，要保护纳税人的权利，维护社会的公共利益。由于税收是要素法定，它的基本要素包括纳税人、征税对象、税率、计税依据、税收优惠和法律责任等。征收环保税要基于社会的公共利益来考虑。我认为在环保税法中可以专门设置有关纳税人和征收对象的章节。

在设计环保税制时应考虑税负问题。在我看来，不是所有的税种改革都是以缓解税负为目标。由于环境保护税很特殊，所以污染和纳税应呈正比关系，且应当遵循谁污染谁纳税、污染多纳税多的原则，而不能只强调改革是以减轻税负为目标，这对环保税并不合适。

环保税法中人大、政府和纳税人之间的关系

中国经济报告：环保税法涉及人大、政府和纳税人之间的关系问题，应当如何处理？

刘剑文：环保税法的制定应当处理好人大、政府和纳税人之间的关系。三者之间的关系应该是：人大是法律和规则的制定者，政府是规则的执行者，纳税人是规则的遵守者。这是国家治理现代化和法治现代化的需要。虽然在短期内政府有一定的优势，因为政府有税务、财政、海关等部门专门从事税务工作。但是，因为中国人大和政府的根本利益是一致的，它们是国家治理的两个支柱，因此，不能把两者对立起来，而是要协调两者之间的关系，充分调动它们的积极性，使它们各负其责、各行其能。具体包括两条路径：1.政府提出制定和修改一个法案的方案，但必须报人大批准。2.法案由人大牵头，政府能够参与，但是最终决定权属于人大。因此，我们应该推动人大的能力建设，最终让它在国家治理中发挥应有的作用。

税收法定涉及对国务院税收立法权的限制。《环保税法（草案）》第12条规定了环境保护税的减免优惠，共有5项减免优惠，前4项是法定的，第5项是国务院根据情况可以给予减免优惠。从中可以看出，《环保税法（草案）》对国务院的权力作出了很大限制。因此，未来立法要更多地考虑民主性、科学性和可操作性。

《环保税法（草案）》中关于授权立法方面还存在不足。第一，《环保税法（草案）》第22条规定“纳税人从事海洋工程向中华人民共和国管辖海域排放应税大气污染物、水污染物或者固体废物，申报缴纳环境保护税的具体办法，由国务院税务主管部门会同国务院海洋主管部门规定。”这种授权立法的层次过低，建议对海洋污染物作出法律规定，应当具有较高的授权立法层次和严格的授权立法程序。第二，《环保税法（草案）》第12条第5项规定了国务院批准免税的5种情形，我认为应该对这个授权作出一定限制，限制包括国务院批准免税的其他情形是为了应对突发的环保事件，且应该加强对这方面的立法监督，并报全国人大批准和备案。

环保税法的影响与意义

中国经济报告：中国以前实行的排污费制度有哪些不足？《环保税法（草案）》首次审议对中央、地方、企业和个人有什么影响？

刘剑文：中国以前实行的排污费制度有两个方面的不足。1.随意性大，导致不缴费或少缴费。2.地方和部门的干预相对较多。

《环保税法（草案）》遵循税负平移原则，这是考虑到人们对新制度需要一个认同过程，防止阻力太大。目前，在中国经济发展下行背景下，如果对企业征收过重的环保税，企业的压力将会更大。事实上，法律是对现实经济利益的调整，因此，法律要符合经济发展阶段和企业发展现状。

环保税是地方税，应当归地方财政所有并支配使用。然而，事实上，仅靠环保税来保护环境是远远不够的。2015年，全国环保税收仅为173亿元人民币，但是1年的环境治理费就要几千亿，甚至是上万亿，所以需要一般的财政转移支付。对于国家而言，环保税是依法治国和落实税收法定原则的体现。对于企业来说，污染企业是环保税的纳税人，谁给社会造成损失谁就要纳税，谁造成更多污染谁就要缴纳更多的税。对于个人来说，个体工商户有可能成为环保税的纳税人，但是对大多数个人而言，环保税法有利于人们环保意识的树立，从而有利于推动生态文明建设。

通过征收环保税，有利于中国去产能调结构政策的实施。我认为税率的设置应在现行排污收费基础上适当提高，以促进重污染企业转型，倒逼企业技术改革与创新。因此，钢铁、煤炭等企业会受到一定影响。环保税的税率应该实行差别化。比如，对一些绿色低碳企业和积极研发节能减排技术、开展技术升级改造的企业，要给予一定的税收优惠，对排放超标的企业则适用较高的税率，让环保税真正起到惩恶扬善的作用。总之，排污费向环境税转轨过程中，不宜提高太多，要考虑企业的承受能力，与现行排污费基本持平，也可在现行排污费基础上略微增加。

中国经济报告：环保税法正式走上立法程序有什么重要意义？

刘剑文：第一，环保税立法落实了税收法定原则。税收法定原则包括两个方面：1.税收的要素法定。2.强调税务机关征税程序的合法性。环保税法体现了在立法过程中须更好地尊重民意民情，税收法定原则的实质是要公民同意。人大是国家的民意机关，应该更好地代表人民。按照宪法和立法法的规定，税收立法权属于全国人大和全国人大常委会，而国务院没有税收立法权。

环保税法是中国落实税收法定原则和立法法修正以后的第一部税种立法，其制定过程将成为未来整个税种立法的范本。尤其是在处理全国人大、全国人大常委会和国务院的关系，处理全国人大与地方人大、地方政府的关系问题上，应该成为未来十几个税种立法的标杆。

第二，将环保税立法权授予人大是历史性进步。在《环保税法（草案）》第6条第2款和第9条中明确规定，有关适用税额的授权立法应当由地方人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案。可以看出，有关环保税收的立法权不是授予政府，而是授予人大，由地方政府提出方案，并报地方人大或同级人大常委会决定，这体现了税收立法的本质，有利于推动中国民主政治建设。在推进依法治国和规范、限制政府权力过程中，可以把税收立法作为一个突破口。

税务与环保部门如何协调

中国经济报告：排污费以前是由环保部门征收，现改为税务部门征收环保税。你认为，应当如何明晰税务和环保部门各自的法律责任？实行怎样的征管机制？

刘剑文：在环保税法征求意见稿中，采取了“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式。我认为《环保税法（草案）》第14、第15条还应该增加细化的、操作性更强的规定，应当出台实施细则，进一步细化税务部门、环保部门的权责。

环境保护税技术性很强，它不同于税务部门以往征收的其他税种，税务部门要借助环保部门的技术手段来对环境污染进行鉴定。因此，环保税征收采用了税务机关征收、环保部门协同的模式。在两部门协同合作的征管模式下，要解决的关键问题是明确各部门应承担的法律责任。环境保护税法应明确纳税人、税务机关和环保部门的各项权利、义务。特别是当出现纳税争议时，纳税人该向哪个部门寻求有效的法律救济，以及税务机关与环保部门分别应承担怎样的法律责任，急需明确。

有关环保税法的争议

中国经济报告：在《环保税法（草案）》中，碳污染、光污染没有被纳入征税范围是出于什么原因？你认为，碳税、光税是否应该入法？

刘剑文：在立法过程中，这两类污染是否要纳入是很有争议的。

关于前者。首先，是否认定二氧化碳是污染物。其次，对作为发展中国家的中国来说，如果把二氧化碳认定为污染物，其对外贸易和对外投资将会受到很大影响，这对于目前的中国发展而言是很不利的。我赞同把二氧化碳作为污染物纳入环境保护税法的范围，但现在的时机并不成熟，以后纳入更合适。目前，全球大约有十几个国家将二氧化碳排放纳入征税范围，多数国家包括一些发达国家，都没有对二氧化碳排放征税。中国现阶段还处在工业化过程中，二氧化碳排放难以避免，这也是需要付出的发展代价。总之，从长远来看，二氧化碳排放应该征税，但何时征还是要根据国情需要作出考量。

光污染征税此次未被纳入，也是基于同样的考量。

中国经济报告：你如何看待《环保税法（草案）》对机动车、船舶和航空器等流动污染源，以及农业生产排放的应税污染物免税的规定？

刘剑文：车船税、车辆购置税和环保税是不同的税种，如果把机动车排放纳入征税范围，几个税种之间是否存在重复征税，这需要仔细核算。不论是现行排污费还是拟征的环保税，纳税主体都是企事业单位和其他生产经营者，自然人并不是纳税主体。税法如何制定、怎样征收，要考虑国情、社会承受能力等多方面因素。机动车污染排放该不该免税这个问题就涉及社会承受能力，到底该不该征，最好的解决办法还是发起广泛讨论，听取不同群体的声音。

排放已达标的企业还应该征税，这与环保税的计税依据相关。与个人所得税、消费税等其他税种不同，环保税的计税依据跟排放量达到多少、污染轻重相关，所以只要有排放，就应该纳入征税范围，但可以设计不同的税率标准，这体现了“多排多付税、少排少付税”的原则，可以让达标企业少交税。

总体而言，我认为此草案规定的税额、征税对象和征税范围比较适中，有助于环保税顺利征收。开征步骤应采取循序渐进的方式，在实施过程中可以择机扩大范围。

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