2017年集中启动编制多个城市群规划 打造更多增长极

2017年，城市群建设将提速。

12月11日，国务院网站发布《国家发展改革委办公厅关于加快城市群规划编制工作的通知》（以下简称为《通知》）提出，2017年拟启动珠三角湾区、海峡西岸、关中平原、兰州-西宁、呼包鄂榆等跨省域城市群规划编制。同时，拟启动云南滇中、新疆天山北坡等边疆地区城市群规划编制。此外，省域内城市群的规划也将在2017年底前，由所在省政府编制后报备国家发改委。

这意味着，一批重要城市群的规划的编制将在明年进入集中启动期，我国寻求以城市群为主体形态的新型城镇化战略将加快落地实践。

上述通知明确，各城市群的规划期原则上近期规划到2025年，远期展望到2030年。同时，该通知还提出“七大主要任务”。具体包括：明确城市群空间范围和发展定位、优化城市群空间格局和城市功能分工、促进城市群产业转型升级和统筹城市群重大基础设施布局等。这在一定程度上勾勒出我国“城市群战略”的基本轮廓。

多位接受21世纪经济报道采访的专家认为，无论从新型城镇化、城市发展、区域发展还是整体经济社会发展方面来看，城市群都将是重要支撑。城市群的意义在于推动城市的集约化发展，形成新的更合理的规模效应，也就是发挥内部大中小城市的多层次功能，更科学有效地吸纳人口和产业，形成新的发展动能。

打造更多区域增长极

从《通知》来看，城市群规划将分三个类型开展：跨省级行政区城市群规划、边疆地区城市群规划和省域内城市群规划。

其中，2017年拟启动珠三角湾区、海峡西岸、关中平原、兰州-西宁和呼包鄂榆等跨省域城市群规划的编制。

对于边疆地区城市群规划，上述通知“点名”两个城市群：2017年拟启动云南滇中、新疆天山北坡等城市群规划编制。此外，省域内城市群规划方面，则将在2017年底前，由所在省政府编制完成后报备国家发改委。

通知还明确，规划期原则上近期规划到2025年，远期展望到2030年。

中国区域经济学会秘书长陈耀告诉21世纪经济报道，城市群是一个多层次的城市体系，不同城市、不同城市群各自面临着不一样的发展路径，没有一套共用方案，因此城市群建设发展过程中，凸显出规划指导的重要性。

此番国家发改委要求加快城市群规划编制，并明确“时间表”和“主要任务”，亦被认为是国家加速推进城市群建设发展的重要信号。

《通知》首先就指出，城市群是我国新型城镇化的主体形态，也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体，还是参与国际竞争合作的重要平台。

从中央城市工作会议、国家“十三五”规划均可明显看到，“城市群”正被寄予厚望。中央城市工作会议提出，我国要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。国家“十三五”规划中也明确，要加快城市群建设发展，以形成更多支撑区域发展的增长极。

“未来以城市群为主体形态的城市空间战略格局是不会改变的。”今年4月份，国家发改委规划司司长徐林曾表示，未来将通过城市群规划，特别是通过加强城市群综合交通网络的建设来引导、支撑城市群的合理发展。

广东省社科院区域与企业竞争力中心主任丁力对21世纪经济报道分析，未来新型城镇化倚重城市群，一个重要原因是，单个城市的集聚效应不可避免地存在某种上限，而从国外经验来看，城市群对区域和国家的发展会起到巨大拉动作用。

中国过去数十年的城镇化也逐步暴露出一些问题。部分城市过度集聚，造成“规模不经济”，甚至是城市病，最典型的就是北京。部分区域、城市之间的发展存在不平衡，比如中西部缺乏有带动力的中心城市。

陈耀认为，城市群旨在解决资源的过度集中或分散的问题，通过构建一个多层次的城市体系，形成一种新的规模效应。对内加快资源的合理流动和分布，对外发挥不同规模城市功能作用，更科学有效地吸纳人口和产业。

划定城市和城市群边界

《通知》提出，各地要立足地方实际，抓住突出矛盾，针对阻碍城市群发展的重点难点问题和体制机制问题，抓紧研究并完成规划研究编制工作。

《通知》明确了城市群规划编制的“七大主要任务”，具体为：明确城市群空间范围和发展定位、优化城市群空间格局和城市功能分工、促进城市群产业转型升级、统筹城市群重大基础设施布局、提升城市群对外开放水平、强化城市群生态环境保护和创新城市群一体化发展体制机制。

在城市群空间范围和发展定位方面，要明确城市群的空间范围（具体到县），确定城市群在国际国内格局中的发展定位和未来发展目标。在城市群空间格局和城市功能分工方面，则要根据城市群空间格局、发展基础和潜力，确定各主要城市功能定位，提出各主要城市人口规模目标和建设用地控制面积。

多位分析人士指出，对城市群和城市空间范围、发展定位的严格明确，有助于避免城市或城市群发展过程中的“摊大饼”、盲目同质化等扭曲现象。

“这‘七大任务’基本上也就抓住了痛点。”丁力指出，城市群建设发展重点需要解决阻碍城市间资源流动的各种壁垒。

随着城市扩张，城市间的链接趋势非常猛，但阻力也不小，如行政隔阂、利益竞争等，如何解决这些“老问题”，将成城市群规划编制和落实过程中关键。

《通知》也要求，规划要充分梳理阻碍城市群一体化发展的主要瓶颈和突出矛盾，提出促进城市群市场体系、生态环境、重大基础设施等一体化建设和发展的体制机制，提出跨区域城市群发展协调机制和管理协调模式。

丁力建议，政府应在推动城市群建设发展中把握好规划尺度，提供必要的引导，做好公共服务等方面的衔接。除此之外，更多应让市场来主导城市群建设发展，比如通过产业互补加快城市融合，实现真正的“抱团”发展。

此外，专家们一致认为，当前无论从规模、数量还是质量，我国城市群都显得滞后，这也是此轮政策的出发点，未来仍将大力探索推进。

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