刘尚希： 央地关系改革方向应该是上移事权

本报记者 周潇枭 实 习 生 李晓霞 北京报道

中央经济工作会议12月14日至16日在北京举行。会议总结今年经济运行是缓中趋稳、稳中向好，经济运行保持在合理区间，质量和效益提高。

会议对2017年起牵引作用的改革进行部署，包括国企、财税、金融、养老等。其中，财税改革的推进路径为，落实推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央和地方收入划分总体方案，抓紧提出健全地方税体系方案。

财税改革如何起到牵引作用？2017年财税改革能有什么新突破？带着这些问题，21世纪经济报道记者（以下简称《21世纪》）专访了中国财政科学研究院院长刘尚希。

资金过于分散，难以解决问题

《21世纪》：财税改革能起到什么牵引作用，2017年改革重点应该放在哪？

刘尚希：财税改革既是经济改革，也是治理改革。

从经济改革角度看，财税改革重点要放在财政资金安排怎么样有利于公平竞争，怎么更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

因为政府部门职能交叉重叠，同一件事，多个部门在做，部分部门说是为了支持新产业、新业态、扶持创新等，给企业补助，无意中破坏了市场公平竞争，导致企业行为变异。

从治理改革角度分析，财税改革就是要统一国家财权。现在普遍存在的现象就是，政府各部门“撒胡椒面”般地花钱，财政资金使用的碎片化，不能集中财力办大事，资金难以实现统筹。

《21世纪》：如何改变这种现状？

刘尚希：首先，对于各个部门的投资、涉企资金分配使用等，要做公平竞争审查，真正让市场在资源配置中起决定性作用，避免政府资金对市场的干扰。国务院今年6月份发布了文件，提出在市场体系建设中建立公平竞争审查的制度，需要切实推进。

要改善资金使用过于分散的问题，提高资金统筹力度，要切实推进预算体制改革。要按照预算法的要求，在预算的完整性、规范性、透明性方面取得实质性进展。

推进机构改革，事权上移

《21世纪》：要加强资金统筹使用，你提到要切实推进预算体制改革，如何实现？

刘尚希：推进预算体制改革，会触动政府部门的利益，各个部门无痛苦的改革不是真正的改革。

这里要有壮士断腕的决心，一些部门手里的资金需要削减，推动各个部门职能的转变。这些部门手里的资金若没有减少，大家的兴趣点就仍然集中在资金上；减少部门资金，必然要调整部门职责，一些处室的职能要减少、整合。

《21世纪》：统筹部门资金，调整部门职权，是不是要推进大部制？中央经济工作会议中也提到，要完善跨部门的统筹机制，加强对财税、金融、土地、城镇化、社会保障、生态文明等基础性重大改革的推进，既制定方案又推动落实。

刘尚希：是的，实际就是要推动机构改革。就是过去讲的行政体制改革，要着力推进政府职能的转变，改革需要抓住这个牛鼻子。

政府各个部门在各自原有观念、路径、权限下，站在部门角度，难以达成共识，就出现当前改革或政策上的不一致，有的部门在踩刹车，而有的部门踩油门，相互抵消力量，改革难以协调。这也导致地方无所适从，会带来一系列的问题。

机构改革是个系统性问题。现有机构的职能定位是一个难题。过去改革多年，总是陷入“精简-扩大-膨胀”，进而又“精简-扩大-膨胀”，陷入这种循环中，整体来看政府部门职能并没有发生根本性转变。

另外，政府要更好地发挥作用，但什么叫“好”的作用，缺乏判断标准，也难以界定和落实。政府要和市场形成合力，而不应是相互排斥。现在不少投资、政策，产生了对民间投资的“挤出效应”。这也许不是政府本意，但由于没有进行公平竞争审查，无意之中扰乱了市场，帮了倒忙。经济处于下行过程中，政府一出手，一加大调控力度，市场自身的调节作用往往就被抑制，政府无法取代市场本身的作用，需要让市场在资源配置中起决定性作用。政府的作用如何回到“好”字上来，这本身就是政府机构改革的重要目标。

《21世纪》：中央经济工作会议提到，落实推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央和地方收入划分总体方案，抓紧提出健全地方税体系方案。这个如何推进？

刘尚希：中央和地方财政事权和支出责任划分是改革的重心，先界定政府边界，明确政府和市场、政府和社会关系之后，再来划分央地间财政事权，进而再确定央地收入划分、健全地方主体税体系。

央地关系调整的传统思路是下移财力，这是不对的。未来应该上移事权和支出责任，哪些事权上移，这要做大量细致工作，需要持续推进。

传统下移财力的办法，即增加中央对地方的转移支付，加大省里对市地方支出占比越来越高，现在地方政府支出占全国财政支出比重每年提高一个百分点，现在已经超过85%，中央本级支出不足15%。中央支出比重如此之低，这导致中央对地方的依赖程度越来越大，治理失灵的风险隐患也越来越大。

中央支出占比的目标值至少应当达到40%。这意味着要适当做大中央政府，缩小地方政府。很自然，需要中央地方同时进行机构改革并转变职能。

上划事权之后，再来确定央地收入划分方案，确定哪些税种属于地方，进而确定地方主体税体系。

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