如何绘好公共数据开放的“工笔画”

长江

它是政府数据的最大生产者和所有者开放这些数据，将为数字经济的发展提供丰富的养分，释放巨大的经济和社会价值公共数据作为一种宝贵的资源，归国家所有公共部门作为数据的控制者，不仅要承担数据安全管理的责任，更有义务向社会开放，充分发挥数据的价值

上海市第十二次党代会提出，上海将推进国际数据港，数据交换和国家计算枢纽节点建设，建设具有世界影响力的国际数字之都不久前，上海市人民政府批准成立上海数据集团有限公司，这是推进公共数据授权运营，打造上海数字经济新优势的重要一步

数字经济的创新发展需要海量数据资源进行算法开发和商业模式培育它是政府数据的最大生产者和所有者开放这些数据，将为数字经济的发展提供丰富的养分，释放巨大的经济和社会价值早在2012年，上海就建立了全国首个省级政府公共数据开放平台2019年，上海率先出台《上海市公共数据开放暂行办法》截至2021年10月，中国已有193个省市地方政府推出了数据开放平台与平台建设相对应的，是地方立法的快速推进和迭代在这个过程中，也存在一些需要进一步解决的问题

澄清数据和信息

美国管理学家罗素·艾科夫构建了DIKW的认知金字塔体系，即数据，信息，知识，智慧由低到高，并对数据与信息的关系进行了清晰的解读即数据处于所有认知的底层，经过解读后，可以转化为信息不同的人解读不同，传达不同的信息另一方面，有些信息，如旗语和莫尔斯电码，不属于数据厘清数据与信息的关系，有助于区分公共数据公开与政府信息公开的核心区别，从而明确公共数据公开制度的调整对象和适用范围

定义公共数据所有权

如何确认公共数据的新权利是构建公共数据开放体系的核心问题，也是开放数据的基础《民法典》第127条规定，法律对数据，网络虚拟财产保护有规定的，从其规定该条款虽为指导性条款，但出现在民事权利一章，与财产权，债权，股权，知识产权等财产权并列，说明民法典已经承认了数据作为民事权利的法律地位数据是公共管理和服务机构基于法定职责或授权，在履行职责过程中收集和掌握的，是合法的从法律上讲，公共数据应该属于国有财产的范畴政府代表国家对公共数据资源实施管理和控制，并可根据公共利益的需要对外开放

一个有争议的问题是，公共数据中能够识别个人身份信息的数据是否属于公共数据，应该归谁所有笔者认为，首先，公开数据不包含个人数据，只包含个人信息原因是能够识别身份的数据已经转化为信息，不应该称为数据如果非要定义个人数据，那就参考公共数据的概念，公共数据是指个人收集和控制的数据其次，公开数据中的个人信息是基于法定权限收集的，而不是基于知情同意原则政府部门收集这些数据具有公共利益的属性，是履行法定职责所必需的最后，否认公共数据中个人数据的权利，并不是不保护其中包含的个人信息政府在收集数据时，本应遵循合法性，正当性和最低限度充分性的原则数据主体还享有隐私权，知情权，更正权等合法权益综上所述，公共数据作为一种宝贵的资源，属于国家公共部门作为数据的控制者，不仅要承担数据安全管理的责任，更有义务向社会开放，充分发挥数据的价值

改善开放路径

从最近几年来各地的立法来看，公共数据开放探索并确立了不同的路径，如主动开放，依申请开放，有条件开放等实践中也有公共数据委托运营，资产运营等不同形式国家文件还包含公共数据的授权操作和许可开发等表述这些不同的路径形式与公共数据的开放有什么关系在立法和文件层面都不明确，在实践层面也没有达成共识笔者认为，无论走什么路径，其本质都是通过制度设计，将公共数据转移给社会主体进行开发利用，进而挖掘公共数据价值的一种形式因此，公共部门向社会提供公共数据的一切行为都可以纳入公共数据开放的范畴，其本质是公共数据资源这一生产要素向社会分配的过程

基于上述思路，公共数据开放的路径可以分为两类:直接开放和间接开放直接开放是指公共部门将公共数据直接授权给使用者使用，与公众建立一种授权的，开放的法律关系公共数据的间接开放可以借助政府特许经营的法律框架来设计特许经营式开放赋予加盟商更大的数据权利，公私合作可以满足公众多样化的数据需求，有助于推动公共数据开放的进一步发展

促进国家立法

与政府信息公开相比，公共数据公开在制度渊源，调整对象，价值理念，政府责任等方面有明显不同，并具有独立门户的特点同时，考虑到公共数据开放可能释放的巨大经济和社会价值，值得单独立法进行规范和调整因此，建议在地方立法的基础上，出台国家层面的公共数据开放条例，规定公共数据的范围，所有权，开放路径和监管要求，并辅以个人信息保护，数据纠错等配套制度，构建高效，安全，合规的公共数据开放体系，既能最大程度释放公共数据的价值红利，又能保护数据安全，商业秘密和个人信息，促进数字经济和数字化发展

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