【PPP知乎】PPP项目是否成功的四大标准

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作者：靳林明

江苏现代咨询董事长丁伯康博士，在近期由财政部财政科学研究所中国PPP专业委员会举办的第十五期PPP沙龙上指出，目前全国已经实施和落地的PPP项目有很多，但是一个PPP项目能不能顺利运行下去，真正达到政府和社会资本方的合作共赢，发挥它应有的作用，才是衡量PPP项目成功与否的关键。通过对已经连续运营十二年的南京长江二桥BOT、南京长江三桥TOT及徐州自来水总公司股权转让PPP项目的成功经验分析，衡量一个PPP项目是不是获得成功，主要有以下四个方面的标准:

第一看 PPP项目的合作双方伙伴关系是否稳定

如果政府和社会资本方之间的合作关系出现破裂、甚至解体，那这个PPP项目一定不算成功。推广和实施PPP模式的目标，并不是满足于政府和社会资本方是否签约，而是在于双方领了结婚证和举办了婚礼后，未来能不能把日子长期、和谐的过下去。一个稳定的政府和社会资本合作关系非常重要。这种关系，首先要能够适应国家政策环境的变化，否则政策一变，这种关系就容易出现危机，需要根据政策重新调整，这也能说明方案本身的设计是不周密的。其次要适应国家和地方经济发展的变化，否则当国家产业调整、城市规划变更、管理格局变化时，极有可能导致原先的合作条件和方式改变。第三要适应项目经营管理的变化，在项目经营成本、收费政策、建设管理模式/监管方式和人事调整等变化时，项目难以推进，损害公众利益而纠纷不断，影响了双方合作关系的融洽甚至提前终止合作。所以，行业现在宣传的一些典型案例，如北京地铁4号线项目、北京第十水厂项目等，实际上已被证明这些项目的运作是失败的。

第二看 PPP项目双方合作的回报机制是否合理

如果一方的投资回报率过高或者过低，而另外一方无论现在和将来等都感到吃了大亏而难以为继时，那这个PPP项目一定不算成功。所谓合理一方面要避免政府向社会资本付出超额的回报，另外一方面也要避免政府通过过度让利、非理性担保、承诺回购等方式，给社会资本方设定一些无风险、或者超额的回报机制。因此，能否给社会资本一个盈利但又不暴利的合理回报机制，这就成为衡量一个PPP项目是不是成功的很重要的标志。同时一个灵活和柔性的价格调整机制，也是一个不错的设计。

第三看 PPP项目双方合作的风险分担是否完善

如果因为双方的合作目标不一致，或者因为披露的信息不完整甚至恶意隐瞒合作真相而达成的PPP项目，这个PPP项目一定不算成功。PPP模式是政府和社会资本方为提供社会公共产品和服务，而构建的一种相互信任、长期合作的关系。在项目的合作周期里，需要做到双方的责任和义务、收益和风险的分配完善、合理，避免由于一方的风险承担过度或者风险和收益不匹配，造成双方合作关系出现分歧和破裂。这样的情况在现实中并不少见，比如我国西北某省会城市的自来水公司股权转让PPP项目，就是因为出现了最典型的收益和风险分配机制失灵，导致市政府和合作方的合作出现重大问题。大量的污染物进入到市民的饮用水管道，危害了公众身体健康，结果引发重大社会安全事件。这可能也是迄今为止我国历史上最失败的PPP案例。此外在垃圾焚烧发电PPP项目、污水处理厂和管网一体化PPP项目中不断出现的恶意低价中标的现象，也应该早日得到纠正。

第四看 PPP项目双方合作的争议解决是否有效

如果因为在PPP项目运营期间，出现了产权、收益权以及所有权和管理权等方面的冲突、分歧甚至争议，而双方无法在现有法律框架下，进行友好协商和顺利解决，那么这个PPP项目一定不算成功。因为政府和社会资本合作是一个长期的过程，在双方约定的合作期限内（通常十年以上三十年以下），国家政策法律的变化，经济发展和城市建设格局的改变一定很大，尤其在当前全国各领域深化改革的大背景下，很多PPP项目在合作前期，是无法预见其影响因素和变化条件的，这就构成了未来分歧和争议的来源。这些现象，不仅在现有的PPP项目中现实存在而且以后还会出现的更多。因此，有效的解决政府和社会资本方之间可能出现的合作分歧和争议，同时在不太完善的政策环境和法律环境下，寻找到一个积极、稳妥的解决办法，构建一个既符合我国实际情况又便捷、适用的争端解决机制，就显得特别重要。这个机制应该同时具备良好的合法性、原则性和灵活性。合法性，就是要按照国家现有的法律法规和合作双方的约定，对PPP项目合作周期内，可能出现的分歧和争议，进行事先约定，依法行事。原则性，就是双方以事先签署的协议和合同为依据，以公开、公平、公正为原则，平等协商和公平处理可能出现的分歧和争议。灵活性，就是对于在双方合作中可能出现的，由于疏忽、缺失或者未能预知的情况，是否有处置和协商解决的机制性安排，这对PPP项目的争议解决是非常重要的。

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