中财办副主任：防止通过行政手段扩大土地规模

（原标题：韩俊：一定要防止通过行政的手段来扩大土地的规模）

“农业供给侧结构性改革最大的一场硬仗，就是农产品价格形成机制和收储制度的改革。”

12月18日，首届国家发展论坛在北京大学举行，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在演讲中，作出了以上表述。

韩俊提到了12月16日结束的中央经济工作会议，这次会议上明确提出了要深入推进农业供给侧的结构性改革。韩俊称，要让农产品价格机制有效影响资源配置，把政府和市场的关系逐步理顺，真正使得农产品形成有效供给，使得农产品的供给结构真正与需求结构能够匹配好。

从土地的供给层面来看，韩俊强调，“一定得防止通过行政的手段来扩大土地的规模。你可以看一下前几年有些地方动不动就搞一个几千亩、上万亩的农场，现在农产品价格一波动，各种矛盾都暴露出来了，可持续性就出现了问题。所以说中央经济工作会议明确的提出要细化和落实承包土地，集体所有权，农户承包权和土地经营权，三权分制，要培育新型的农业经营主体和服务主体。”

韩俊表示，要保护和提高粮食的综合生产能力。韩俊称，要优化农业的品种结构、产品结构、产业结构，包括区域结构。现在农业发展需要狠抓标准化的生产，抓农产品和食品质量监管。

人口结构的变化给劳动密集型的农业同样带来严峻的挑战。韩俊认为，中国已经到了刘易斯拐点，劳动力供给条件的变化显著的推高了中国的劳动成本，不仅削弱了制造业的竞争力，同样影响劳动密集型的农业，同时削弱了中国农产品在全球市场的竞争。

以下为韩俊演讲实录：

大家知道刚刚召开的中央经济工作会议明确的提出，要深入推进农业供给侧的结构性改革，而且也提出了明确的要求。所以今天我想主要围绕这个话题谈一些看法，与大家一起讨论。

首先提出要深入推进农业的供给侧结构性改革，第一个背景是随着城乡居民收入水平的提高和生活的改善，对农业的发展转型提出了新的更高的要求。这方面我想大家要注意三个显著的变化。

第一个显著的变化，我们国家这种史无前例的人口城镇化的进程还在快速的推进。过去五年我们城镇的常住人口每年要增加2100万人。“十三五”期间根据我们现在制定的规划，每年城镇常住人口大约增加1400万左右。

另外一个显著的变化，中国这些年来我们中产阶层在迅速壮大，对中产阶层的定义有不少，但是我这儿可以引用一下国家统计局的数据。按照统计局对中等收入阶层的定义，这个定义就是家庭年可支配收入9万到40万元人民币，这是跟美国的中产阶级的定义还有很大的差距。我们现在中产阶层已经有3.34亿，占到24.3%，这是第二个显著的变化。

第三个显著的变化，就是我们现在在凝聚全党全社会的力量在打脱贫攻坚战。按照我们现在贫困的标准，我们的贫困人口是5575万人，今后五年，每年要减少，要脱贫1000万人以上。

那么这三方面的变化汇集到一起，对我们农业来讲意味着什么呢？意味着最显著的变化，就是推动我们国家食品的消费结构继续演变、继续升级。现在我们城里开始提倡要少吃油，少吃肉，多吃素。你到贫困地区看一下，有的人只有过年过节才能吃点肉，肉、蛋、奶的消费水平很低。从整个东亚国家和地区食物消费结构演变的历史来看，在人均收入，人均GDP2万美元以前，食物消费结构不会定型。

我们国家今后还有很长的一个时期，我们的食物消费结构还会继续演变。现在一个最重要的变化是口粮的消费，无论是城市还是农村都在减少。但是口粮以外的消费还在增加，比如说畜产品、饲料粮。中国在满足食物消费结构升级方面，我们的农业发展面临着很大的压力。

现在最显著的一个变化，就是从总体上来讲过去就是要吃得饱，现在老百姓对我们农业发展最大的要求就是要吃得安心、吃得放心，还得吃出健康。不光是吃得放心，还要游的开心，大家都要去农村旅游、休闲。我们过去的政策主要就是拼总量，不计成本和资源代价。现在农业发展面临的总量不足的矛盾大大缓解。我们现在主要的矛盾是结构性矛盾，结构性的矛盾优质的绿色的农产品不能够满足需求，所以说这次中央经济工作会议明确提出要把增加绿色优质农产品的供给，放在更加突出的位置。

我们的农业供给和结构性改革，我们还是强调要保护和提高粮食的综合生产能力。那么中国这么大的国家，13亿人口，我们的谷物不可能依赖国际市场，我们的大豆的自给率低于20%。但是我告诉大家，我们的三大主粮的进口，小麦占2.6%，稻谷占2.3%，玉米占1.7%。因为全球的大米的贸易量，过去30年就是3000多万吨，量很小。中国国内的玉米和小麦有巨大的潜能，不能只进口国外的粮食，这样会带来很多的问题。

第二个方面，在这个前提下我们要优化农业的品种结构、产品结构、产业结构，包括区域结构。最重要的现在我们农业发展不是说每年都要粮食增产，我们今年粮食产量减了100多亿斤，但仍然是历史上第二个高产年。现在农业发展需要狠抓标准化的生产，抓农产品和食品质量监管。

过去用了大量的化肥农药，现在要减量了。另外还要拓展农业的多种功能，有些国家的农业部不叫农业部，叫农业与食品产业部，在很多国家这都是最大的产业。所以我们的结构调整目标就是粮食作物、经济作物、饲料作物要统筹，我们的饲料作物发展太缓慢。我们的种植业、养殖业、加工业要一体化发展，我们的农村的第一产业，包括农产品加工业和农业的休闲观光要总体化发展，这是一个总的目标。

第二我们提出来深入推进农业供给侧的结构性改革另一个背景，就是说我们农业资源要素供给的条件已经发生了显著的变化，对农业的转型升级提出更高的要求。我们从2012年劳动适龄人口开始减少。蔡教授2005年提出了一个命题，中国是不是已经到了刘易斯拐点，这个问题已经研究十年，争论了十年。我认为可以画一个句号了，中国已经到了刘易斯拐点了。从2012年以来，我们16周岁至60周岁的劳动年龄人口减少了1500万人，每年都在减少。

世界银行最近有一个报告，说尽管中国全面放开二孩政策，但是到2040年中国的劳动人口降幅将会超过10%，将会减少9000万人，相当于减少一个德国的总人口。那么人口结构的变化，劳动力供给条件的变化显著的推高了我们国家的劳动成本，不仅削弱了制造业的竞争力，对劳动密集型的农业同样也带来了严峻的挑战，也削弱了中国农产品在全球市场的竞争。

我们现在每个小时制造业工资水平是3.27美金，比越南高出三分之二。所以制造业我们的纺织服装，跟越南相比我们的竞争力显著下降。农业来讲我可以说这个数据，这个劳动力成本有多高，人工的成本在农产品总成本中的比重，我们国家现在粮食作物最低的是大豆，32.1%，我们的棉花的成本里面人工成本占到了62.5%，新疆的棉花用人工采摘一斤1.2元，一斤棉花才卖4元。

美国的人工成本占农作物总成本的比重，棉花是最高的，只有10.8%，他的粮食作物都在3%到5%。现在我们的大豆每吨的生产成本是4877块钱，是美国的2.14倍，我们的玉米每吨生产成本2117块钱，是美国的2.23倍。农业劳动力成本居高不下，意味着我们的农业也需要通过提升机械化水平，通过机器换人，通过让更少的农民种更多的地来降低劳动力使用的密度，来提升我们农业的劳动生产率。

2015年我们的农业占GDP的比重是8.9%，农业就业占GDP的比重是28.3%，农业的劳动生产率相当于工业的22.5%，相当于第三产业的26.5%。我们现在小麦已经是全盘机械化，种一亩小麦只用两个劳动工人。我们水稻、玉米的机械化也在迅速的推进，机械化率程度达到75%。但是我们种一亩水稻，在中国用六七个工人，到韩国、日本、台湾，只用两个工人。但是我们的棉花、甘蔗的机械化非常低，我们的邻国，我们的畜牧业机械化水平非常低的。比如说我们的棉花用机器采摘，2007年我们的机械采摘率只有1%，到2015年这个比例已经提高到28%。新疆兵团机采率高达69%，但新疆的地方只有16%。再说苹果，国外的苹果基本上都是用机器摘的，我们还是人摘，我们现在引进了美国的设备。

现在我们要提高机械化，不提高机械化水平的话，我们小米加步枪，我们的竞争力和效益无从谈起。新疆引进了2900台采棉机，80%是进口的，我们国产的不强。现在耕地的工具进口的成本是国内价格的10倍，但仍然有人买，因为它的质量好。所以说我们的先进农机具制造方面的短板一定要加快补上，这也有巨大的市场需求。

第二个，就是说劳动力成本居高不下，除了提高机械化水平，还要提升农业规模化的水平。我们国家有2.2万农户，去年耕地规模30公顷以上的全国只有3012万，我们国家不可能走美国、加拿大发展大规模农场的道路。但是我们这么一个小的规模不改变，我们的农业的竞争力也无从谈起。发展规模经营也不是说就一定要简单的扩大土地的经营规模。我们现在一家一户的土地不用动，通过发展规模化的服务也可以解决机械化的问题，我们的小麦就是这样的。

一定得防止通过行政的手段来扩大土地的规模。你可以看一下前几年有些地方动不动就搞一个几千亩、上万亩的农场，现在农产品价格一波动，各种矛盾都暴露出来了，可持续性就出现了问题。所以说中央经济工作会议明确的提出要细化和落实承包土地，集体所有权，农户承包权和土地经营权，三权分制，要培育新型的农业经营主体和服务主体。

我们现在土地集体所有，承包权是农户的，土地经营权可以单独作为一种权利，我们提到放活经营权。这样提就是为了依法保护农民集体承包农户和土地经营主体的合法权益，要给实际种地的人一个稳定的预期，让他舍得投入，否则经营者的权利如果不稳定的话，每年的合同都签，没有人舍得在土地上投资来改善土地的质量。这是我讲的第二个方面。

第三个方面，就是推动农业供给侧结构性改革，我们提出要深入推进这方面的改革另一个背景，就是我们农业面临的国际竞争压力日益激烈，对农业的转型发展和真正的创新，也提出了新的要求。

中国作为一个13亿人口的大国，我们的基本国情就是人多、地少、水缺，我们如果是局限于国内这一点水土资源，不可能满足中国的老百姓生活富裕对食品需要。所以我们必须要统筹利用好国内国外两种资源和两个市场，我们基本政策走向就是古物要资本自给，三大古物的自给率都在98%左右。还要适度进口国内紧缺的农产品，要鼓励农业企业走出去，要深化同主要贸易伙伴国家的战略合作。

我们入世15年，2002年农产品的进口总额只有124亿美元，我们去年已经达到了1168亿美元。中国现在已经是世界上最大的农产品进口国，大米、大豆、棕榈油市场是第一大进口国，棉花是第二大进口国，猪肉是第三大进口国，大家到超市一看美国的公司生产的猪肉都有。但是猪肉的进口占国内产量的比重只有1.4%，卤质品是第六大进口国。测算了一下2015年我们进口的棉、粮、油、糖、肉、奶，如果我们自己生产的话还需要10亿亩地的播种面积，大概占到我们国内农作物总的播种面积的40%。我们实际的播种面积也就是26亿亩。

我们农产品的进口怎么看？大量的进口，大家对这个问题很关注，也有很多的讨论。从基本面来讲是我们国家的农业基础竞争力不足的表现。比如说现在养猪，很多地方第一是会读书，第二是会养猪。我们现在越南的活猪一斤比我们便宜两块钱，我们7块，他是9块。现在边境直接走私活猪，一车非法获利3万块钱。这些走私的猪我们要处理掉，不能让大家吃，有疫病怎么办啊。包括大米的走私，在边境很猖獗。我们的农业基础竞争力不高。

另外一方面，近几年农产品进口量这么大也有不正常的现象。这个不正常的现象主要就是说我们对农产品价格的干预有些过度，我们国际价格在不断的下跌，国内价格还在大幅度提高。这样国内外的价格严重倒挂。

如果价差很大的话，进口的冲动很大，走私的冲动也很大。这方面最典型的是玉米和玉米替代品的大量进口。2009年以来国际市场玉米价格一路下滑，2012年8月美国产的玉米一吨是332美元，2016年降到159美元，我们国内的玉米价格2008年累计政府的收购价是7.5毛，2014年提高了50%。价格提了50%，国际价格跌了50%，这个差价就来了。

国内价格这么高，农民种玉米的积极性非常高的，2007年到2014年玉米的种植面积增加了1.14亿亩，玉米的总产量增加了1267亿斤，每年增产180亿斤。你种了这么多玉米，增产了这么多玉米，它的价格是高的。我们用玉米的下游企业一看你价格这么高，我大量进口玉米不可能，因为有配额的管理。那好了，高粱、大麦、玉米酒糟都可以替代玉米，包括甚至木薯。

我们这些玉米的替代品区别进口了4000万吨。加入WTO的时候粮食配额只有2200多万吨，光玉米的替代品就进口了4000万吨。现在有的南方的饲料企业讲，配方里过去玉米占70%，现在只有30%，因为别的便宜。现在国内产的玉米就只好放在库里，因为企业不用。我们2014年全国政策性的粮食收购占的比重，小麦是20.6%，稻谷只有15.6%，但是玉米高达38.5%，那么黑龙江的玉米，政府的政策性收购占的比重是108%，周边的玉米都跑过去了，华北的玉米，吉林是占到91.6%，辽宁占到78.6%，加上内蒙的话，政府的政策性收购到88.3%。

所以说当前这个政策它的扭曲是非常明显的，我们粮食最突出的问题是玉米，玉米最大的问题是在东北。

所以说问题的症结在哪里呢？我们定的临时收储价成了最高的价格。最后就是洋货入市，国货入库。现在我们的粮食库存已经跟我们全年的粮食总产量差不多了，玉米库存已经明显的超过了全年的玉米需求。那怎么办？现在改革的思路应该是非常清楚了。就是说要让价格真正反映供求关系的变化，要让价格机制能够有效引导农业资源的配置。

比如说黑龙江，2009年他的玉米种植面积也只有7000万亩，2014年大豆减了3000多万亩，玉米增了3000多万亩，因为大豆价格低。农民对价格信号的反映是非常灵敏的。这一方面我们还要保护好农民的利益。所以说2016年中央一号文件提出，要坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，要采取分品种试测，改革农产品价格形成的机制和收储制度。这方面棉花的改革是第三年，大豆也在改，油菜籽的临时收储已经取消了，玉米的临时收储也取消了，玉米的价格制度的改革也迈出了重要的步伐。

接下来的几年我们还要继续深化稻谷、小麦等主要农产品价格形成机制，和收储制度的改革。基本的方向就是按照价格分离的方向。价格由市场来定，为了保护农民的利益我们对生产者实行直接补贴，市场定价，这是一个基本的改革思路。

我们的农业政策也要逐步由过去价格支持和干预为主，要逐步专向以直接补贴的绿箱政策为主。这样一来我们就会逐渐的把政府和市场的关系逐步理顺，真正使得我们的农业，我们生产出来的农产品都是有效供给，也使得我们农产品的供给结构真正对我们社会，对农产品的需求结构能够匹配好，这是我们的农业供给侧结构性改革最大的一场硬仗。就是农产品价格形成机制和收储制度的改革。

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