探究创新驱动型的财政政策

调整一切不适应创新驱动发展的生产关系，统筹推进科技、经济和政府治理等三方面体制机制改革，最大限度释放创新活力。

王长勇

2017年是深化供给侧结构性改革，深化创新驱动的关键年。2017年政府工作报告对2017年的重点工作任务提出要求，以创新引领实体经济转型升级，提升科技创新能力，加快培育壮大新兴产业，大力改造提升传统产业。要依靠创新推动新旧动能转换和结构优化升级。

创新：从“锦上添花”到“雪中送炭”

哈佛大学教授迈克尔·波特将后发国家的发展分为四个阶段，即生产要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动阶段。中国经济迫切需要新动能，目前创新对GDP增长的贡献还不足以弥补传统动能的回落。

中国1995年将“转变经济增长方式”列入“九五”规划，意味着政府早在20多年前，已引入创新要素推动经济增长。但在十八大确定“实施创新驱动发展战略”前，创新对经济更多是“锦上添花”。2008年国际金融危机爆发，国内外需求萎缩，中国经济增长由10%左右向下回调至7%以下，创新驱动的重要性凸显。中国从1978年改革开放到1998年，商品市场整体需大于供、基础设施极度短缺，劳动、土地、环境等要素成本低廉，这一时期是典型的生产要素驱动阶段。

1998年亚洲金融危机开始，商品过剩逐渐显现，要素成本上升，同期公共财政改革的推进，政府投资重点转向基础设施，中国经济发展进入生产要素和投资双轮驱动阶段；2008年政府实施“4万亿”刺激计划，以投资驱动扩张弥补生产要素驱动的收缩，对冲危机导致的经济下滑。从1998年到2012年，中国应对亚洲金融危机和国际金融危机的宏观政策，推升基建、房地产等投资驱动对经济的贡献，同时刺激钢铁、煤炭、水泥等要素驱动相关行业繁荣，延缓了制造业产业链由低端向高端转型升级。政府期盼经济回落至中高速并得以维持。在此背景下，2012年十八大提出“实施创新驱动发展战略”，标志着中国的创新驱动从“锦上添花”转变为“雪中送炭”。随后制定的“十三五”规划提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，将承担双重职责的“创新”理念放在首位，既要为经济增长提供新动能，又要优化经济结构、提高经济发展的质量和效益。为达到“2020年实现全面建成小康社会”的目标，“十三五”期间GDP年均增长需维持6.5%以上的水平。

中国经济迫切需要新动能，目前创新对GDP增长的贡献不足以弥补传统动能的回落。国家统计局去年改革研发支出核算方法，不再将能够为所有者带来经济利益的研发支出作为中间消耗，而是作为固定资本形式处理，以反映创新对经济增长的贡献。研发支出仅是创新对经济增长贡献的一部分，需继续改进和完善国内生产总值核算方法，体现创新的经济价值。创新推动GDP增长还是有很大的空间。

财政政策的规模导向

在创新活动前端，政府科技经费投入应重点用于外溢性高、市场失灵的基础研究，适度提高应用研究经费比重，试验发展经费主要由市场主体承担；在创新活动末端，政府支出应提高“创新成果导向”的政府采购比重，通过一定规模的政府采购，引导培育以企业为主体的竞争性创新动能。

为加快实施创新驱动发展战略，2016年5月中央出台《国家创新驱动发展战略纲要》，提出将创新作为引领发展的第一动力，科技创新、体制机制创新要相互协调、持续发力。体制机制创新要调整一切不适应创新驱动发展的生产关系，统筹推进科技、经济和政府治理等三方面体制机制改革，最大限度释放创新活力。

构建新的创新发展动力系统，需全面调整生产要素和投资驱动阶段形成的体制机制。中国政府广泛参与经济活动，主要通过嵌套于行政体系的产业政策发挥作用，创新政策作为产业政策的组成部分也不例外。产业政策并非单一的政策，而是政府参与经济活动所用资源、规制和治理的综合体系，其政策职能分布在发改委、财政、税务、央行、住建、国土、科技、工信等部门，政策工具包括审批核准、财政补贴、税收优惠、信贷货币、住房保障、土地规划、科研经费、标准质量等。

国家创新政策体系中，政府直接花钱的最大事项是财政科技经费支出，2015年全国总规模达7000多亿元。其中，中央财政支出3000多亿元，地方各级财政支出近4000亿元。这些以创新为目标的政府资金，通过条块分割的财政体系，重点投向政府科研院所、公办高校、国有企业等。财政科技经费支出的软硬条件、规则流程等按体制内框架设计，对研发机构性质、主管单位、学历职称、研究成果等设置了很高的门槛，具有同样体制机制的政府研究机构、公办高校、国企可以顺畅对接，而对多数民营研究机构、民企，则难以完全满足条件。以企业为主体的市场化创新驱动，需要财政科技经费支出的“成果导向、竞争择优”。

全国研发经费支出结构中，真正用于创新的比重偏低。近年来研发经费总量增长较快，同时结构性问题越来越突出，1.4万亿元R＆D经费中，基础研究经费700多亿元，占比5.1%，仅为发达国家15%左右水平的三分之一。2015年全国科技经费支出中，试验发展经费占比高达84%，此类支出多是技术工艺边际改进的或机器设备更新改造。许多高新技术企业以创新名义获得政策优惠和资金，实际多用于扩大生产和投资，地方政府对企业规模扩张常采取默许态度。相比而言，基础研究具有较高外溢性，投入大、风险高、收益不确定，属于市场失灵明显的部分。因此，需要构建与创新驱动相适应的体制机制，从生产要素和投资双驱动转向创新驱动。在创新活动前端，政府科技经费投入应重点用于外溢性高、市场失灵的基础研究，适度提高应用研究经费比重，试验发展经费主要由市场主体承担；在创新活动末端，政府支出应提高“创新成果导向”的政府采购比重，通过一定规模的政府采购，引导培育以企业为主体的竞争性创新动能。

财政部确定的2017年七大重点工作中，列在第二的“贯彻推进供给侧结构性改革部署，推动解决供需结构性失衡”，强调要着力支持基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发，推动“科技创新2030—重大项目”启动实施，正是体现对基础科研的重视，也是全面落实中央财政科技计划和科研项目资金管理改革举措。

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