【PPP知乎】“PPP+EPC”，大救星真的来了？

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作者：靳林明

我们提倡建设中国特色的社会主义，在PPP领域也不例外。之前，我们通过《掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？》系统分析了PPP的三维，以及PPP与其他概念的比较。在《PPP菜鸟上路指引》一文中，我提出了“一个好PPP项目的标准是什么？从全生命周期来看，就是三点：交易合理、程序合规、履约诚信。”再往下挖，就要涉及到具体的PPP的具体交易结构，或者说PPP的具体模式。

在此轮中国特色PPP建设浪潮中，有一个“PPP+EPC”的概念横空出世，反复被提及。今天，我们来做一个庖丁解牛，看看到底什么是“PPP+EPC”。

第一， PPP+EPC，不是PPP的一种具体模式。在大家较为公认的PPP具体模式的分类中，包括国内外文献，对于PPP 的具体模式有很多的分类，比如，BOT/TOT/ROT/DBFO等各种形式。但是，就是没有PPP+EPC这种模式。由此可见，PPP+EPC并不是PPP的一种具体模式。

第二， 再往下挖，PPP项目可以分为很多类型，比如，经营性项目、非经营性项目、准经营性项目（发改委分类）；或者，使用者付费、可行性缺口补助、政府付费类项目（财政部分类）。前不久，大家就特许经营和PPP之间的关系进行了热烈的讨论，在PPP的大概念下，把PPP分成了特许经营类PPP、政府采购型PPP（但是，对于这个分类，官方尚无定论）。在此先不展开。

第三， EPC（Engineering Procurement Construction）是一种承包模式，指对工程建设项目的设计、采购、施工进行一体化的承包。EPC是住建部推荐的工程承包方式。

第四， PPP和EPC的交集在哪里呢？原来大量的政府项目，尤其是非经营性项目，都是以BT模式实施的。在本轮PPP中，BT模式应用的范围被严格限缩，大量的非经营性项目现在都是通过PPP的形式实施。因此，施工企业必须要扯个PPP的大旗才行，EPC承包商要转型成为PPP投资方。

第五， “PPP+EPC”的提出，是顺应众多工程承包商投资PPP项目的需要。施工企业做PPP，至少从当前看，那是醉翁之意不在酒。如果只是作为PPP的投资方，施工利润沾不着，那岂不是为他人做嫁衣裳？可是，在原有的法律框架下，关于工程招标投标的法律规定相当之多，如何避开工程的招标程序呢？

要“两招并一招”。本轮PPP，少数地方提出，在PPP项目中，通过竞争性程序选定了社会资本方的，社会资本方有实施能力的，可以不再进行招标。但是，毕竟影响力有限。在《政府和社会资本合作项目财政管理办法（征求意见稿）》中，明确了“已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，可以不进行招标”（详见《财政部又要放大招？——简评<政府和社会资本合作项目财政管理办法>征求意见稿》），但《府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）出台后，却未见前述规定内容。

2016年10月11日，财政部公布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（“《通知》”），该通知第九条规定，“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。

第六， 需要进一步说明的是，《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》在法律位阶上连部委规章都算不上。目前，可以拿来做文章的只有《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条：“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（五）国家规定的其他特殊情形。”

第七， 细心的朋友会发现，“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”。这里有几个条件，“招标方式”、“特许经营项目”、“投资人依法能够自行建设”。再看财政部通知的表述，“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。区别在哪里呢？一是，没有提招标方式，代之以“已经依据政府采购法选定社会资本合作方的”；二是，没有提“特许经营项目”，代之以“PPP项目”；三是，没有提“投资人”，代之以“社会资本合作方”。

第八， 这里引出了一些问题，(1)单就《通知》本身而言，财政部《通知》援引的规定与《招标投标法实施条例》规定内在逻辑存在差异；(2)《政府采购法》规定的采购程序是针对PPP项目社会投资人而言的，不是针对工程，而社会投资人选择的程序不限于招标这一程序，在竞争性磋商、谈判、单一来源等程序下是否可以适用？(3) PPP项目与特许经营项目是什么逻辑关系？(4)在实务操作中，关于项目建设过程中涉及的施工、设备、设计等环节的招标程序核准，一般属于发改委的管理范围，地方政府如何理解、适用这条规定？

“小孩才分对错，成年人只看利弊”。存在即合理，但法律从来都是落后于实践的。虽然财政部已经向前迈出了可喜的一步，但是，我们还要期待更高更统一的制度出台。

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