杜鹰：完善农产品价格形成机制

【实现价补分离，把过去隐含在价格中保收入的功能分离出来，由补贴制度去分担，是农产品价格改革的基本思路】

□杜鹰

从2014年开始连续三年的中央一号文件都特别强调要完善粮食等重要农产品的价格形成机制，逐步建立目标价格制度，并同步改革收购体系。进一步完善农产品价格形成机制，既是当前深化农村改革的重头戏，也是当务之急。如果重要农产品价格的形成机制理不顺，市场机制的作用就无从谈起，农民增收也就没有牢固基础，国家粮食安全就丧失了根基。

为什么要改革和完善重要农产品的价格形成体制

2004年国务院颁发17号文，即关于进一步深化粮食流通体制改革的指导意见，标志着中国农产品价格购销两头全面放开，同时形成了一套新的农产品市场调控体系。新的农产品收购市场调控体制有三个支柱：第一个支柱是取消了此前的保护价收购，放开市场，必要的时候国家实行最低收购价和临时收储政策；第二个支柱是继取消农业税以后对农业生产者实行四补贴，截至2015年四补贴的总量已经达到1600多亿元；第三个支柱是在加入WTO背景下，建立了以关税配额为主的进出口调控机制。这三个支柱形成了新时期农产品调控的基本框架。

总的来看，这十多年来，这个框架体系的运行总体上还是有效的，促进了中国粮食连续12年增收增产，也带来了农民12年收入快速增长，同时为这个时期的国民经济发展提供了坚实基础。

但是，另一方面也是我们特别需要注意的，就是由于操作上的问题或者由于经验不足的问题，这个调控体系在实际操作过程中出现了一些偏差，使得一些矛盾开始逐步积累，因此现在我们必须进行改革。

现有农产品收购市场调控体制存在的问题主要是四个。

第一个问题，政策性收储价格刚性上升，即只上不下，导致国内外差价扩大和进口压力增加。我们把最低保护价收购和临时收储两者统称为政策性收储。中国从2004年开始对稻谷和小麦实行最低收购价政策，从2007年开始对玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽实行临时收储政策，这两个政策没有太大差别，只是最低收购价在播种前要公布，临时收储是到作物上市收购的时候再公布。这两个政策的施行，开始几年比较平稳，最低收购价和临储价格基本上每年没有太大变化。但是从2008年开始，农业生产成本快速上升（平均每年上涨8％-10％），其中最主要是土地成本和劳动力价格上扬太快。为了弥补农民种粮的生产成本快速上升，从2009年开始，国家连续四年较大幅度提高了最低收购价和临储价格。稻谷、小麦和大豆这三种粮食国内平均价格在2010年开始超过了国际市场的离岸价格，到2013年已经全面超过了配额内进口农产品的完税价格。目前小麦、大米和玉米的国内价格比完税价格分别高34.2％、39％和43.8％。另外配额外还要征收65％的关税，也就是说现在国内三种粮食的价格，距离配额外的高关税价格，大概还有20％-30％的防火墙。如果国内农产品价格继续上涨，一旦超过了配额外进口的关税价格，就把这道屏障打破了。

现在我们碰到了一个两难问题，在原来的调控体系下，为了应对农民生产成本上升，不得不提高收购价格，否则农民种粮没有收益，就没有种粮的积极性。但是国内农产品价格一旦超过了进口的成本价，即天花板价格（我们把配额内完税价格和配额外关税价格称之为天花板价格），大量国外农产品的进口就不可避免。

原来调控体系有效运作的空间就是在农业的生产成本（即地板价格）和进口成本（即天花板价格）这两个价格之间，但是随着地板价不断上涨，而天花板价格不断下压，逐渐挤压了调控空间，这就是农产品价格体系现在面临的最突出的一个问题。

第二个问题，政策性收储价格居于支配地位，影响了市场机制发挥作用。政策性收储价格实际上高于市场价格，这样就导致只有中储粮、中储棉按照国家的要求去收，并且是不得不去收，而其他市场主体没有入市积极性，这就形成了所谓的政策市，完全屏蔽了市场机制的作用，而整个流通环节只有一个主体。

第三个问题，大量库存积压。因为收储价格高于市场价格，按照国家要求，整个收购、储存、出库都是有财政补贴的，因此必须顺价销售，而由于顺价销售价格高于市场价，所以根本出不了货。这样就导致每一次提价之后粮食大增产，大增产以后粮食就进入国家粮库，进去了出不来，堆在库里导致积压。

第四个问题，补贴的压力越来越大。随着收购量的增加，加上进入粮库以后又出不去，补贴量也随之增加。入库以后产生的保管费用、储存费用，再加上收购费用的财政补贴，同时如果是高价收购又低价出库产生亏损，这样就给财政造成了巨大压力。在财政进入低速增长期的背景下，不得不对过去这套农产品价格调控体系进行改革。

改革和完善重要农产品价格形成机制的基本思路

从2013年开始，国务院责成国家发改委牵头，研究农产品价格形成机制改革。我们的研究显示，之所以现在的价格形成机制和收储制度出现以上问题，根本原因就是在实际操作中赋予了最低收购价和临时收储制度过多“保收入”的政策功能。这些年的政策实践已经证明政策性收储确实不应该承担过多的保收入功能，而应该主要是平抑市场价格波动和保农民种粮的基本收益。保农民的收入不应该由粮食收储价格来承担，而应该由补贴制度完成。价格应该反映供求关系，而不应该调节收入，也不应该参与分配。事实已经证明，以价格保收入是保不住的，还影响了市场价格机制作用的发挥。

解决这个问题的思路就是要实现价补分离——把过去隐含在价格中保收入的功能分离出来，由补贴制度去分担，让农产品价格由供求来决定并发挥对供求的调节作用——这就是农产品价格改革的基本思路。

这里还有几点需要特别说明。首先，对农产品价格市场形成机制进行调控最终是为了确保国家粮食安全，所以在改革农产品价格体系时，要特别注意不要忘记调控目标。粮食安全包括三个方面：第一，粮食安全的根基应该是生产能力安全，而不一定是产量的安全；第二，对国际资源的掌控能力；第三，必要的储备、调节能力。其次，要明确市场调控的目标，即总量基本平衡、市场波动可控、保护农民利益、促进市场发展。特别要强调的是市场波动可控，我们过去对市场波动过于敏感，现在看来，只要设定好一个区间，如果价格在这个区间正常波动就不要去干预，此外要有手段能够调节价格，保证农产品价格大体在合理区间内波动。同时对不同的农产品品种要进行优先排序，明确什么是中央政府调控、什么是中央政府可以不管直接放给市场，这样可以使整个调控体系更加精确和稳定。

那么怎样推动价补分离呢？我们最初的设想是采取目标价格，也就是国家设定一个目标价格并监测市场价格，当市场价格和目标价格之间出现差价时，就用财政补贴的办法直接补给生产者或消费者：当农产品价格过低时，国家补贴给农民；当农产品价格过高时，国家补贴给城里的困难群体，以实现市场的平稳过渡。

棉花目标价格改革试点情况

现在实行政策性收储的品种很多，因此必须因品种施策，采取渐进过渡的办法来推进。我简单介绍几个重要品种近两年的改革情况。2014年，国务院针对新疆棉花和东北大豆启动了目标价格改革试点，同时取消了临储政策，转为企业收储，财政对收储企业给予一定量的补贴。2015年，国家取消油菜籽临储政策，同时启动了玉米价格改革，同时现在正在研究进行稻谷和小麦的最低收购价政策改革。

我们先谈谈棉花。棉花在新疆的目标价格改革试点，到2016年已经是第三年了，2017年就要结束。目前来看棉花的问题解决得不错。2013年我们开始研究目标价格的时候，当时矛盾最突出的是棉花，国内棉花的收储价格比国外进口棉花完税后的成本每吨高出约5000元，于是国内生产的棉花按收储价格收上来堆在仓库里，而纺织企业用的是进口棉花。后来国家采取搭配的办法，要求企业买一吨进口棉花，就得搭配一吨中储棉的棉花，结果纺织企业的成本上升，整个行业都亏损。选择新疆做试点，是因为新疆的棉花产量占全国棉花的一半。2014-2016年，新疆取消了棉花临储价格，市场价格和目标价格之间的差额大概为每吨六千元左右，由国家直接补贴给棉农。怎么补贴呢？最开始是60％按照播种面积，40％是按照收购量；后来发现按播种面积补贴的办法操作成本太高，核查起来也很困难，所以从2015年开始新疆棉花的补贴中90％都是按照销售量进行补贴。

总体来讲，棉花的目标价格改革是成功的，现在棉花已经实现了市场定价，国内外的每吨差价从以前的5000元下降到目前的450元，部分积压状况有所改善，棉纺企业用棉成本下降，棉农收益基本稳定，新疆棉花的质量也有所提升。

下一步建议从2017年开始在新疆正式实行目标价格，但这里还有两个问题要解决：一是现在目标价格是一年一定，建议改成三年一定；二是要完善补贴方式，现在的补贴方式仍属于WTO“黄箱政策”，将来可以考虑补贴和一个固定的产量挂钩，这样就与当年产量挂钩的政策实现半脱钩，大体上可以算做“蓝箱政策”，可以规避WTO规定的8.5％的价格支持约束。

大豆目标价格改革试点的经验和面临的问题

大豆是2014年在东北实行目标价格改革的品种，但效果不及棉花。与棉花目标价格比临储价格低的情况相反，东北大豆实行目标价格改革时，价格定的比临储价格高，目的是要稳定东北大豆的面积和产量，但是实际的执行情况并不理想。其根本原因有两个：第一，东北地区不同作物的比价不合理，种大豆的收益要远远低于种玉米和水稻，虽然实行了目标价格，2015年大豆种植面积基本稳定，但是产量仍然下降。第二，进口冲击。2015年中国进口大豆是8100万吨，2007年时进口数量是3000万吨，增加非常快，因为价格的原因。2015年国产大豆市场收购价下降了10％，而国际市场价格下降了20％-30％，也就是国际大豆仍然有价格优势，因此必然会大量进口，但是进口的大豆是转基因大豆。我们通常认为进口大豆都是用来榨油的，其中一部分榨油进入了市场，另外一部分豆粕进入饲料市场。但实际上这两年的情况已经发生了变化，2015年8月我到东北调研，当地人说，现在进口大豆已经有相当部分转做食品用途，用来做酱油和豆腐了。这对国内天然大豆的冲击更为直接，因为国内不是转基因大豆，天然大豆的蛋白质含量高，而进口大豆的含油量高，两者是用途不同的大豆。

下一步完善大豆的目标价格改革，首先要控制进口大豆的用途，不允许进口大豆转做食品用途，这样才能稳住中国国产大豆的市场。在稳住这个市场的同时，才能理顺粳米、玉米的比价关系，东北大豆才有可能稳定下来，进一步发展。

玉米等品种目标价格改革进展及建议

玉米在2015年开始目标价格改革，但现在价格矛盾最突出，积压最严重，整个产业链压力最大的品种就是玉米。2015年的改革是把先前的临储价格1.12元／斤直接调到1元／斤，而且没有补贴，这已经给东北农民发出了改革的信号。下一步改革，可能会采取市场化收购加补贴的办法，也就是说不走目标价格改革的路子，而是直接市场化收购，也就是把临储政策取消。

我认为这个路子大体可行，但其中有一些细节还值得推敲。一是市场定价以后玉米价格会回落多少。一个可以参考的基准是现在东北玉米成本大概是1元／斤，还有一个参考——进口玉米完税后价格是0.75元／斤。因此，玉米价格可能会从1元／斤继续回落至0.75元／斤，也有可能在这个区间上下波动。这就面临一个对农民补贴多少的问题，我们建议按照每斤两毛到两毛五补给农民。特别要注意的是，东北的土地规模经营发展很快，大概30％的土地都实现了规模经营，存在租地和雇工的成本，如果价格降到0.75元／斤，又不给补贴，东北的合作社将面临冲击。

因此我们建议在东北将来要统筹考虑大豆和玉米，统一实行大豆和玉米在东北地区的补贴，可以叫旱地补贴，或者叫黑土地保护补贴，直接从“黄箱”变成“蓝箱”，同时不和目标价格挂钩，这样可能比过去的办法要更好。

稻谷和小麦的问题比较特殊，和玉米的问题一样，也是价格过高，仓储过大，负担很重。有人主张稻谷和小麦的最低收购价政策也可以参考临储政策，建议取消稻谷和小麦的最低收购价，放开给市场。但笔者认为，考虑到稻谷和小麦是重要的口粮品种，是农民普遍种植的品种，同时中国农户经营规模又很小，市场波动又比较大，如果单单采取补贴的办法，不足以稳定稻谷和小麦的生产。所以在稻谷和小麦的改革上，还是要坚持价格支持和补贴政策相结合的办法。具体的操作也是要实行价补分离。

总之，中国农业竞争力并不完全取决于价格改革，甚至在很大程度上不取决于价格改革。但是价格改革成功不成功，最终又要取决于农业和农产品的竞争力，因此怎样调整农业结构、怎样发展新型农业形态、怎样提高农业劳动生产率等，方方面面的任务和价格改革配合起来，才能最终解决中国农业面临的问题。

（作者为全国政协委员、民族和宗教委员会副主任、国家发改委原副主任）

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