房地产税是健全地方收入体系的头羊？

房地产税，健全地方收入体系的头羊？

■冯俏彬

2016年中央经济工作会议将国企、金融、财税、社保列为明年四大重点改革领域，再加上较大篇幅涉及房地产问题，特别是"房子是用来住的，不是用来炒的"这一表述，引来各方纷纷猜测：房地产税看来快了！

房地产税除了是配套房地产调控的重要手段之外，同时也是各方公认的未来地方税的主体税种，其重要性不言而喻。针对当前经济下行、深化改革上热下冷的局面，不少有识之士早已指出，关键问题还在于调整中央与地方的关系，以形成对地方的良好激励。新一轮中央与地方财政体制改革，将是1994年分税制实施以来最重要的财政改革，万众瞩目。在这一改革中，各地最为关注之处，就是如何健全地方收入体系。

保持现有财力格局的稳定

自1994年我国建立分税制以来，事权、财权、转移支付就是分税制的三驾马车，其中"事权"又处于核心和牵引地位。但由于政府间事权划分，涉及到行政体制乃至政治体制，推进起来十分复杂和缓慢，直到今年8月出台的国发（49）号文《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，才明确这方面改革的时间表与路线图。大体而言，2016年先选定国防、外交两个领域启动，2017-2018年选定领域为教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域，2019-2020年则基本完成主要领域的改革。很明显，新一轮央地财政体制改革的主要内容之一，就是适度上收基本公共服务方面的事权，由中央财政承担更多的支出责任。这是事权改革的主要取向。

财权方面的基本取向则是保持中央与地方财力格局的总体稳定。具体而言，在全国财政收入中，多年来中央和地方基本各占50%。虽然不是没有争议，但总体上这一财力分配比例是符合当前实际情况的，新一轮改革应当保持这一比例大体不变。值得关注的是，自营改增全面实施以来，中央政府的财力增加快于地方政府。财政部公开数据显示，改革以来中央财政增加了1780亿收入。这说明，现有关于增值税分享的过渡方案的确只能是"过渡"，需要下一步继续调整，保证这部分收入重新回到地方政府的账上。

中央给付机制的健全

任何大国体制下，地方财政收入的相当部分都来源于某种形式的中央给付。在我国，中央给付主要有两种，一是税收分享与返还，二是一般转移支付。目前，我国增值税、企业所得税、个人所得税等均属于中央与地方共享税种，"营改增"全面到位后，为了"保持中央与地方财力格局总体不变"，财政部已实施从今年5月1日起开始增值税分享的过渡方案，将分享比例由现在的75∶25调整为50∶50，并实行了对增值税的定额返还制度。

坦率地说，这一过渡方案并不符合未来的发展方向，而且在比例确定上也有粗疏之嫌。因为从根本上讲，增值税作为流动性强、与经济活动联系密切且关系到国内统一市场建设的税种，并不宜实施分享，而应作为完全的中央税。这样做的最大好处，就是切断地方政府在发展经济与取得税收收入之间过于强烈的关联，以促使地方政府形成以提供公共产品和公共服务为主的行为模式。这一点在当前化解产能过剩陷于困顿、资源环境压力加大、各方对于政府过多过强干预意见加剧的情况下，尤为重要。

放眼未来，制度化、规范化的一般转移支付应当成为地方收入的主体部分。即主要由中央财政根据各地人口数量、辖区面积等一系列因素，用一般转移支付来分配税收，平衡各地财政收支。对此，地方政府最为担心的是收入的稳定性、可及性，以及协调沟通成本可能过高的问题。解决对策是适时出台规范、公开、约束性强的中央与地方转移支付规定或转移支付法，从根本上解决这一体制痼疾。

可以开征哪些地方税

中央经济工作会议指出，要"抓紧提出健全地方税体系方案"。这是因为，在市场经济条件下，稳定的地方税是支持地方政府提供良好公共服务的重要财力保障，也是密切当地群众与政府关系的重要纽带。特别是在营改增之后，加快地方税体系建设、培育新的地方主力税种已刻不容缓。

研究表明，适合作为地方税的，主要是那些税基不易流动、与当地公民服务有着密切关联的税种。结合我国的实际情况，以下4种税将成为地方税的主要内容：

一是房地产税。不动产的税基在空间上难于移动，在时间上使用期限长，在价值上随着经济增长有较大增值空间，完全具备地方税属性和成为地方主力税种的条件。应当加快房地产税的立法步伐与相关基础制度建设。由于我国房地产市场高度分化，现在看来要在全国范围内统一步调地开征房地产税，难度已越来越大。可考虑采用先出台房地产税法，在需要加大调控的城市率先开征，其他城市再陆续跟上的渐进方式，逐渐导入房地产税，慢慢将其培育为地方税主力税种。

二是资源税。资源税完全具备地方税的特征，特别是对于资源富集而经济欠发达的中西部地区而言，改革后的资源税可以成为地方财政收入的重要来源。今年7月，财政部门发布了资源税改革方案，不仅扩大了资源税从价计征的范围，而且将资源税范围扩大到了水资源、森林资源和草原资源等，确是顺时应势之举。

（作者为国家行政学院经济学部教授、博导）

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